根据台盟中央2009年调研课题实施方案，盟省委借助外脑的力量，通过走访了解相关单位和个人的一些观点看法，收集研究了其它省市的经验和做法，在分析吉林省农村土地流转情况的基础上，对完善农村土地流传制度，促进农村土地有序、规范、加速流转提出一些建议，形成调研报告，供盟中央参考。

一、基本情况

联产承包责任制实行的30年以来，吉林省农村一直存在零星的、分散式的自发性土地流转。近几年随着工业化和城镇化步伐的加快，农民“离土”人数的增多，土地流转的规模、数量不断加大。特别是中央关于土地流转精神贯彻之后，吉林省先后出台了《吉林省农村土地承包管理条例》、《中共吉林省委吉林省人民政府关于农村土地承包经营权流转的若干意见》等一系列文件，使土地流转逐步向规模化、规范化方向发展。截止2008年末，吉林省土地流转面积达33万公顷，占全省耕地面积7%，参与土地流转的农户达28.6万户，占吉林省农户总数的7.47%。其中，长春、四平、松原3个市农村土地流转面积达到17.5万公顷，占农村土地总面积的6.6%，流转农户达15.6万户，占农户总数的7.3%。

（一）土地流转的特点

1、流转的土地以小面积为主。据统计，流转10公顷以下的为32万公顷，占全省流转总面积的97%。其中，2公顷以下的面积为19万公顷，占流转10公顷以下的59%。

2、流转的面积西部居多。吉林省西部的松原地区土地流转面积为8万公顷，占全省流转总面积的24%，流转面积居我省首位。其次是白城6.8万公顷。两市流转土地面积合计占全省的44%。

3、流转的主体以农户间流转为主。全省参与土地流转的28.6万农户中，农户间流转的有27万户，占流转农户总数的95%；流转给家庭农场、专业合作社、工商企业等其他对象的1.6万户，占流转农户总数的5%。

4、流转的形式以转包为主。全省农村土地流转的形式有转包、出租、互换、转让和入股等几种形式，其中转包面积25.5万公顷，占流转总面积的77%。

5、流转的渠道以自发为主。全省土地流转过程中，自发流转的有26.4万户，占流转农户总数的92%。由乡村组织提供信息流转或委托乡村组织流转的2.2万户，占流转农户总数的8%。

（二）农村土地流转显示的积极作用

1、集约化、规模化经营方式日趋显现。目前，全省“企业+基地+农户”的产业化模式日益增多。2008年，仅松原市规模以上农业产业化龙头企业就超过380家，农产品加工转化量达到350万吨，涉及流转农户5.6万户。梨树县高家村有200公顷土地进行了流转，占全村耕地的52%，流转土地连片耕种，规模化经营，并注册成立了康达农业开发有限公司。

2、土地流转与劳动力转移互惠双赢。土地流转加快了劳动力转移，劳动力转移促进了土地流转。以榆树市光明乡为例，2008年实现土地流转面积达4005公顷，占耕地总面积的60.6%，输出农村劳动力13800人，占全乡农业人口总数的62.35%。

3、机械化耕种使效率、效益双提高。规模 经营使农业机械被广泛应用，大大提高了生产效率和土地效益。榆树市弓棚镇流转土地3500公顷，占全镇土地总面积的41.2%，全镇拖拉机保有量达到6200台，其中大、中型拖拉机1200台，拥有各种配套农机具6000台。流转土地每公顷增产玉米3000斤左右，加之剩余劳动力外出打工，户均增收2000元左右。

4、农村经济合作组织作用日显突出。土地流转使一批农村农业合作社应运而生。截止到2008年底，全省共有各类农村合作社4806个。合作社对外统一联系种子、化肥和农机设备，对内统一测土配方施肥，统一耕种模式，大大节约人力和资金成本。

二、存在的主要问题

第一，对土地流转的认识不清，内在动力不足。从干部的层面上看，绝大多数地方干部主动指导参与不够，顺其自然，任其发展。极少部分干部是急于求成，把政策引导变为行政干预，强迫农民流转土地，事倍功半。从群众的层面上看，顾虑比较多。一是怕政策变化，失去土地保障，不敢流转。二是对流转价格不托底，怕收益上吃亏，不想流转。三是边打工边种地，两边都想兼顾，不愿流转。

第二，土地流转不规范，矛盾时有发生。一是契约意识淡薄，重口头，轻合同，出现纠纷后，仲裁无依据。二是合同不规范，内容不全面，出现问题责权不清。三是流转周期参差不齐，多则30年，少则1年。四是土地资料没建立档案或档案留存时间短，解决纠纷无据可查。由于上述原因，各地在土地流转过程中经常出现矛盾，仅2008年，全省共受理土地承包纠纷1153件，其中土地流转纠纷335件，占全省土地纠纷的29%。

第三，管理和服务体系不健全，流转渠道不通畅、信息不对称。面对土地流转这样一个重大课题，我省现有的农业管理体系不能完全适应新形势的要求，在土地流转过程中逐渐暴露出一些薄弱环节。如没有专门机构和人员来运作土地流转，基层许多地方是靠自发的农村经济合作组织来组织实施。在此过程中，农民急需的仲裁，价格的评估，信息的提供，监管和督察等都没有形成支撑体系，部分地方干部心中无数，指导无方。

第四，市场化程度低，土地流转存在局限性。目前，全省土地流转还没有引入开放式的竞争机制，没有走向市场化流转。社会资本还没有参与土地流转，有资金和有土地的双方，联系渠道没有开通；村际、乡际之间的界限没有打破，使土地流转还处于封闭式的低层次运转中。

三、具体建议

土地流转是30年农村改革的历史成果，也是实现农业现代化的必然趋势，它涉及到千家万户农民的切身利益，做好土地流转工作，巩固改革成果，显得尤为重要。农村土地流转应在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，围绕农业增产、农民增收、土地增效，积极稳妥地引导、规范、扶持农民有序地进行土地流转。具体建议如下：

(一)统筹规划，分类指导，促进农村土地有序流转

第一，统筹规划农村土地流转。农村土地流转必须因地制宜，积极稳妥，不能盲目进行。国土、农业、林业及相关主管部门，应根据当地土地利用总体规划及农村产业发展规划，制定本区域土地流转总体规划，因地制宜提出土地流转指导意见。各乡镇应根据土地流转总体规划和指导意见，结合本乡镇的实际情况，提出本区域的土地流转方案。第二，加强对流转后土地用途和产业发展的指导。一是强化基本农田保护，加强监管。必须不折不扣地坚持基本农田保护区内的土地流转不得改变种粮用途的原则，积极支持种粮大户的土地流转，以确保粮食安全。二是基本农田保护区外的土地流转应符合本区域农业结构调整和产业布局的要求。三是必须保证流转的土地得到综合利用和有效开发，防止以新农村建设和城乡统筹为名，搞“圈地运动”，造成新的土地闲置和浪费。第三，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。一是充分尊重农民的意愿。不论采取哪种流转方式，必须坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿，切不可强迫和包办。二是依法签订土地流转合同。必须严格执行《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策规定，在稳定家庭联产承包责任制的基础上，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权的原则，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者经营权的合理分离，依法签订土地流转合同。同时，有关职能部门应尽快规范和完善土地流转合同内容及格式，以便指导和规范各土地的流转。

(二)健全制度，创新机制，促进农村土地规范流转

第一，明确管理机构和职责。对农村土地流转的管理是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农经管理部门的主要职责。各级农经部门首先要确立土地经营权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规行为的处理办法。其次要规范和完善流转合同，建立流转合同的签订、鉴证、仲裁制度。再次要建立土地流转档案，重点对拟出让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。第二，完善土地流转管理办法。目前，绝大多数土地流转还处在自发阶段，政府应抓紧制定和出台指导土地流转的政策性文件和土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有法可依、有章可循，尽可能避免土地流转纠纷的发生。第三，大力培育农村土地市场，确定土地流转指导性价格，进而从总体上发挥土地利用效益。要遵循可持续发展思想，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型土地流转的指导性价格，使农民从土地流转中得到合理的收益。

(三) 加大政策扶持，优化发展环境，加速农村土地流转

第一，强化农村社会保障功能建设，创造有利于土地流转的软环境。一是建立多层次的农村社会保障体系。包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解除后顾之忧。二是切实解决好土地流转后农民的就业、居住和其他公共服务等问题。第二，制定扶持政策，鼓励土地流转。一是财政扶持。财政在安排农业专项资金时，对土地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，通过科学论证，对确有效益的农业开发项目，允许业主用租赁土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策，对农业产业化企业在税收上给予减免优惠。第三，出台特殊鼓励政策，促进土地规模流转。对吸纳农民土地集中开展农业机械化作业并具有发展潜力的农机合作社，政府要给予特殊资金支持，加大配套农机具的投入力度，鼓励合作社开展大面积、全程机械化种植优质农作物，探索多种经营模式，提高土地利用律，促进农业标准化生产，提升农业科技含量，保证国家粮食安全。

（四）建立和完善服务管理和仲裁机制，保障土地顺利流转。

第一，建议各级政府依托各级农村经济管理部门建立土地流转中心。负责土地流转的政策咨询、合同签订、档案管理等全过程。同时，政府应给予必要的财力支持，探索建立土地流转价格评估指导机制，可按不同地域土地质量，制定出不同的价格标准，让农户有参照系数。第二，要加大监管力度，防止以征代租，改变土地用途，损害农民利益等问题的发生。要加强土地承包经营权流转的风险防范，在土地流转合同签订前，要对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查，逐步探索建立农业经营风险保证金制度。要强化仲裁环节，对农村土地承包纠纷较多的地方，探索成立“农村土地承包纠纷仲裁委员会”，把农村土地承包纠纷仲裁工作纳入政务公开内容，通过开展仲裁，引导农民走法律程序，减少农民无休止的越级上访，减轻政府的工作压力，维护农村的社会稳定。