根据台盟中央2009年调研方案，台盟吉林省委在有关部门的支持协助下，在多年对农业合作经济组织调研的基础上，重点围绕着政府在推动农民专业合作经济组织中的地位、作用、开展了调研，形成调研报告，供盟中央参考。

一、吉林省政府在农民专业合作社发展中发挥的主要作用

几年来，吉林省的农民专业合作社走上了依法快速发展的轨道。截止到2008年底，全省各类农民专业合作社已发展到4806个，比2002年增长了近5倍。加入农户72万户，成员人均收入达到6000元。农民专业合作社的数量不断增加，规模不断扩大，质量不断提高，达到了新的阶段性的水平。形成了多主体创办、多类型发展，覆盖领域广，产业类型区域性的局面。呈现出合作效益好，组织实力逐渐增强，农民生产积极性普遍提高，农民收入大幅增长的特点，实现了历史性的突破。

吉林省农民专业合作社的健康快速发展，离不开政府部门的支持、服务和引导。几年来，政府始终把发展农民合作经济组织放在突出的位置上，把它作为政府指导农业，解决“三农”问题的新渠道，特别是2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》施行之后，把发展农民专业合作社纳入对涉农部门的重点经济工作目标考核制度中，提供宏观指导和政策支持，为农民专业合作社的发展创造了优惠的政策环境和优质的政务环境。 

体现在以下方面（1）制定有利于农民专业合作组织发展的各项政策。分别在注册登记、资金扶持、税收减免、绿色通道、用地用电优惠、人才支持、信贷服务等方面制定了详细的扶持政策。（2）为农民专业合作社的发展提供专项资金扶持。自2004年以来，国家和省财政扶持资金近4000万元，市县财政扶持合作社资金2100多万元。农行吉林省分行以惠农卡为载体，研究开发了“农民专业合作社+农户”的贷款模式。截止目前，通过这种模式向各类合作社社员发放贷款2.3万户、5.68亿元有力的推动了农民专业合作社的发展。（3）为农民专业合作社发展提供优质的政务环境。全省相关部门积极协作，密切配合，尽各部门的能力为农民专业合作社提供最优质服务。工商部门开通绿色通道，对符合条件的各类合作经济组织免费进行专业合作社注册登记。金融部门降低贷款门槛儿，对农业合作社社员贷款采取信用和合作社社员联保的方式发放贷款，无需提供抵押物和担保单位。对农业合作社的种养大户实行单独授信，并实行利率优惠，发放贷款利率下浮10%。税务部门全面落实农民专业合作社减免税费的有关政策，为合作社办理减免税收手续。土地、环保部门为农民专业合作社在用地、环评方面优先审批。（4）加强宣传培训工作。2006年以来，先后邀请国际工合组织、农业部、中国人民大学、台湾农协、日本农协等国内外和地区知名专家学者对基层干部群众进行专题讲座和专门辅导。省农业委员会研究制定了《全省农民专业合作社辅导计划》，组织编写了《农民专业合作经济组织理论与实践》，由吉林大学出版社正式出版，免费发放到9个市州，共7000册；会同省财政厅、省工商局共同举办了三期全省农民专业合作社辅导员培训班，提高了广大干部群众的合作意识和科技素质。（5）利用试点示范社带动农民专业合作社建设。2004年以来，共确立省级示范社350个，市县级示范社610个。通过强化示范社在规章制度、组织机构、运行机制、利益联结机制建设和经营管理等方面的示范引导，不但促进了示范社的发展，而且收到了典型引路、以点带面的良好效果。

二、各级政府在发展农民专业合作社中存在的主要问题

近几年，虽然农民专业合作社在全国总体上发展较快，特点突出，成绩也比较显著。但由于政府在抓这项工作中，存在着许多应该做而没有真正下工夫做好，不应该管却干预过多等原因，使合作社在发展中遇到许多困难，存在诸多矛盾和问题，主要体现在以下几个方面：

㈠政府的相关扶持政策不完善，部分扶持政策落实不到位

农民专业合作社还处在初级建设阶段，经济实力较弱，自身发展能力差，要保护农民的生产积极性，鼓励农民积极参加到合作社中来，迫切需要完善政府的相关扶持政策，但国家出台的《农民专业合作社法》规定的扶持政策中，很多优惠政策还没有制定具体实施办法，运作中很难把握尺度，这就在不同程度上打击了农民对发展合作社的积极性。特别是在信贷、用地、用电、用人等方面，缺乏具体有效的配套政策及落实措施。部分已经完善的扶持政策，由于落实不到位、不及时，制约了合作社的发展。

㈡政府资金扶持力度不够，农民专业合作社发展资金严重不足

农民专业合作社是由农民的小规模资金形成的经济组织，很多合作社基础较差，实力非常弱，多数农民专业合作社资金短缺，大多数农民专业合作社成员以土地抵押，用资金入社的成员偏少，自身的资金积累能力非常有限，惠农贷款只有少数农民获得，很多农民专业合作社没有享受过资金扶持。这说明，政府的扶持资金还非常有限。合作社想从金融机构获得贷款也很难，经调查，农民专业合作社具备法人主体，从理论上可以作为承贷主体，但是由于我国目前的金融管理制度规定的贷款科目中没有向合作社提供贷款的科目，使得合作社申请贷款的渠道断绝，即使有部分金融机构打“擦边球”向合作社提供贷款，严格来讲也属于违规贷款。特别是合作社的财产抵押存在法律障碍，合作社社员只能以个人名义在信用社获得小额担保贷款，导致合作社在基地建设、生产加工、设备购置、新技术推广应用等能够推动发展壮大的关键环节，资金严重短缺，不同程度的制约了合作社的健康、快速发展。

（三）政府对农民专业合作社的人才培训力度不够，农民专业合作社人才缺乏

目前，农民专业合作社的参与者基本是农民。合作社的经营管理者也主要是合作社内部成员担任，其文化知识、经营管理能力、技术水平相对较低，难以适应规模化的经营管理需要。而日益激烈的市场竞争也使农民专业合作社更加需要有专业的技术人才、经营人才和管理人才加入进来，但是农民专业合作社的自身条件很难吸引高素质的专业人才参与到农民专业合作社中来，致使合作社缺乏人才，发展缓慢。这说明政府在对农民专业合作社的人才培训方面需要做很多工作，解决农民专业合作社的人才问题，

（四）政府对农民专业合作社的宣传力度有待加强。

政府对《农民专业合作社法》的宣传还存在死角，有的地方对《农民专业合作社法》的宣传、学习只流于形式，工作开展的还不够广泛和深入，政府对合作社的很多扶持性政策宣传还不到位，很多农民对于农民专业合作社还一知半解，在一定程度上影响了农民参与合作社的积极性，也制约了农业专业合作社的快速发展壮大。

三、对各级政府扶持农民专业合作社发展的几点建议

（一）基层政府对农民专业合作社要坚持“搭台不唱戏，参与不干预，献策不决策，服务不增负”的原则，规范介入程度。

新出台的《合作社法》明确了农民专业合作社的法人地位，亦市场的主体地位。这就决定了政府不应该干预其成立和运作的各个环节。一定要规范政府在合作社成立过程中介入的程度。第一，明确政府的职责定位。政府应为合作社提供有利的外部法律、制度环境，公共物品供给、各涉农部门的协调等工作，而不应涉入合作社内部的经营活动、合作社领导的任免及合作社资金的控制。第二，政府扶持政策的实施要公开、公正、公平，抑制形象工程、规避权力与资本结合形成对农民专业合作经济组织的控制。第三，克服主观性，防止政府好心办坏事。政府的参与行为，关键是扶持教育农民而不能代替农民决策。第四，要引导农民参与开通监督举报渠道，对运用监管权力，对专业合作经济组织摊派、索要等不法行为给予监督。

（二）政府应该严格把握农村资金互助社的发展定位问题

目前，各地县、乡和乡镇企业及一些较大的私营企业，对建立农村资金互助组织表现出了极大的热情，纷纷筹建，其目的是追求自身的发展和利润。这种农村资金互助组织，加大了金融风险，会扰乱县乡的金融秩序，很难真正为农民服务。因此，政府应该通过金融主管部门严格把关，明确农村资金互助社的发展定位，应该始终以农民为主体，以村落为边界，资金互助组织只能在村里建立，业务范围仅限于社员，规模限制在不超过40万元，作为金融机构末梢的一种补充，切忌贪大盲目发展。发展农村资金互助组织，只有在合作制原则基础上，建立在地缘、血缘关系和村落小农经济基础上的农村资金互助组织，社员之间的信任和信息才是对称的，这是开展资金融通，提高抵御金融风险能力的基础，也是防止一些企业以农民资金合作组织为名，钻政策空子，使农民资金互助组织健康发展的保证。是未来农民资金互助合作组织的发展思路。

（三）加大对农民专业合作社发展的资金支持力度，设立扶持农民专业合作社的专项资金。

目前，大量的农民专业合作组织尚处于发展的初级阶段，实力相对较弱，财政资金扶持政策应当向这类合作社倾斜。国家应设立扶持农民专业合作社发展专项资金，在县级以上财政部门设立专户，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等活动。对于专项资金的使用，建议实行项目制运作机制，建立一个从中央到地方各级的专门负责专项资金管理的部门，由该管理部门将专项资金根据扶持内容进行划分，比如"培训资金"、"技术推广资金"、"贷款贴息资金"、"特殊地区优先扶持资金"、"特殊农产品优先扶持资金"、等，再在各名目下根据现实需要、扶持期长短等，设立项目细类。符合项目要求的农民专业合作社可向该管理部门申请资金扶持，由其负责审批。保证有限的专项资金合理使用。在此同时，还需政府提供灵活多元的金融支持鼓励合作社向金融机构贷款。进一步深化农村信用社改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股的社区性地方金融机构，满足农户、农民专业合作社贷款需求。

（四）政府各部门应尽力为农民专业合作社提供信息和培训等方面的服务。

从目前合作社的发展状况看，承受风险的能力差，对政策、技术、人才、市场等各方面信息依赖程度较高，而自己搜集各种信息的能力又不足，因此，各级政府的相关部门应当为农民专业合作社提供各种信息的搜集、整理及发布等服务。鉴于农民专业合作社的成员文化水平较低，为增强农民专业合作社发展后劲，各级政府及其有关部门应当为合作社经营管理人员和成员免费提供相应的知识和技能培训。一是制订激励政策，鼓励大中专毕业生、农技人员到农民专业合作社入股任职或兼职，增强农民专业合作社发展后劲。二是政府及涉农部门要帮助选好合作社带头人，并做好带头人的教育和培训，挖倔农民专业合作社发展潜力。三是制订科学培训制度。按照分类指导、分级负责、注重实效、方法灵活的要求，建立培训制度，重点对农民专业合作社负责人、农业生产和贩销大户进行经营业务培训，更好地引导广大农民参加并办好农民专业合作社。

（五）政府要充分利用政策资源，扶持农民专业合作社的发展壮大。

根据日本、韩国、台湾等东亚国家和地区发展合作社的基本经验，政府要把农民专业合作社当作政策实施的重要工具。特别是县级以下政府，应该把合作社作为农业政策的基层执行机构，通过合作社把有关政策（不是所有政策）传导给农民，同时把部分政策资源留在合作社，以便使其迅速发展壮大。具体说来，国家农业综合开发建设、农产品优势区域和优势产业建设、扶贫开发建设等工程项目，可以优先委托各类有条件的农民专业合作社加以实施。通过政府的政策资源既扶持了合作社的发展，又保证了政策的实施。

（六）政府应为农民专业合作社营造良好的发展环境。

农民专业合作社的发展涉及到农村经济的各个领域和农业生产的各个环节，政府作用发挥的好坏至关重要。政府要进一步理顺各相关管理部门间的关系，加强部门间分工协作，为农民专业合作社的发展提供各项切实有效的服务。工商部门作为法人资格登记管理部门，不仅要为农民专业合作社提供报批、注册登记等一条龙服务，还要依法加强管理，对年检造册等环节减免相关费用；农经部门作为合作社主管部门，要切实加强管理指导，加强合作社建立的审核批准确认；税务部门应尽快制定出针对合作社税收管理、票据使用等相关政策；对发展资金短缺的合作社，银信支农贷款可适当投放贷款，从根本上保证和促进了农民专业合作社健康快速发展。林业、水利、土管、科技、商业、供销、保险、金融、财政等部门要发挥各自优势，从政策导向、技术服务、科技培训、信息咨询、舆论宣传等方面，提供优质服务，给予合作社大力的扶持和指导，促进合作经济组织向健康有序的方向发展。